共軍非傳統安全威脅之政治工作研究－
兼論對國軍之啟示
The study of People Liberty Armed Force’s Political Work to Non- traditional
Security Threats-the Inspiration to Republic of China’s Armed Forces
海軍少校 錢尹鑫 Chien,Yin-Hsin
提 要：
隨著非傳統安全威脅的興起，中共面臨更多來自國內外的安全威脅，政府為穩定國家政權，積極地運用軍隊執行非戰爭軍事行動，並藉以形塑優質形象，博取民眾支持，換言之，非戰爭軍事行動是強權國家保有重大國家利益的必要投資。中共認為軍隊政治工作是一切工作的生命線，同時也是軍隊履行職能與完成多樣化軍事任務的重要保證，唯有貫徹實現黨對軍隊的絕對領導，才能成功地控制部隊與打贏戰爭。共軍體制特殊，其面對之國內外安全環境亦與其他國家大為不同，其中「非戰爭軍事行動中的政治工作」如何落實及其執行成效，更為中共領導階層與政治工作者所重視。因此，本文嘗試以中共國家利益與政治工作之間的關聯性，探討共軍政治工作如何協助建構軍隊有利態勢及維護國家利益。
關鍵詞：非傳統安全威脅、非戰爭軍事行動、政治工作、生命線
Abstract
Following the arising of non-traditional security threats, the People Republic of China (PRC) faces more security threats from inside of the country and abroad. The government aggressively uses the troop to execute non-combat military operations to stabilize the national power, as well as shapes the qualified image to obtain the support of publics. In the other word, non-combat military operation is a kind of necessary investment for great power to keep magnificent national benefit. PRC believes that military political work is not only the survival line of all missions, but also the important proof that the Armed forces can execute and complete multi-military missions. The only way to control the troops and get the victory of war is following the rules that the Community Party has absolute leadership to military system. Since the military system of PRC is so special, it faces very different security environment inside and outside of the country to other countries. Hence, the PRC’s leader level and political workers are focus on how to root the“political work of non-combat military operation”and its efficiency. Thus, this study try to uses the connection between PRC’s national benefit and political work, to discuss how the political work of PRC’s Armed forces assist to construct the advantage imagination of military and protect the national benefit.
Keyword：Non-traditional Security Threats, Military Operations Other Than Wars, Political Work, Survival Line
壹、前言
全球化的時代來臨，非傳統安全威脅(Non-traditional Security Threats)日益加深，以往政治和軍事為核心的傳統安全，已不能詮釋與處理人類面臨的多種威脅，各國政府不得不加以重視新興的非傳統安全威脅，而非傳統安全威脅雖不像是大型戰爭一般充滿煙硝味，但是其對人類造成的影響並不亞於軍事衝突，它不是明確的敵人，沒有固定的地點，更無法計算將帶來多大的傷害，從而讓人無從掌握。
實際上，非傳統安全之概念並非現在才有，傳統與非傳統安全所包涵之內容是相互指涉的，只是以往著重於所謂的高階政治(High Politics)，鮮少把政治與軍事之外的安全問題列入高階政治的討論範圍。然而，隨著科技資訊發達，縱然只是單一組織甚或個人亦可能成為國際政治博弈者，非傳統安全威脅之重要性被提升至傳統軍事與政治安全的相對位置。
現代國家的治理不僅是單一政治活動，其領域已延伸至軍事、經濟、社會、心理、科技、文化、環保等複合議題，彼此相互鏈結、相互影響，而國家機器為求穩定發展運用軍事組織從事各項威脅的應對，因此，軍事組織不再侷限於傳統安全的準備工作，更多的是從事非傳統安全威脅的準備。當傳統的行政體系無法負荷安全工作或維護國家利益時，就必須藉由軍隊來達成目的，於是遂有了「非戰爭軍事行動」(Military Operations Other Than War, MOOTW)的發展與實踐。
在執行非戰爭軍事行動的過程中，最重要的因素莫過於「人」，人心才是主宰任務成敗的主戰場，因此，為求執行非戰爭軍事任務順遂，致力於思想與組織工作的教育與實踐是有其必要性與急迫性，中國大陸在政治教育的實踐上多所費心，由多樣化軍事任務叢書、相關法令規範與課程規劃可見一斑。然而，共軍執行非戰爭軍事行動對於國家利益及政治穩定是否有所助益？是否將導向更大的職能空間(Institutional Capacity)或內捲化導致逆退？甚或值得吾人參考之處？殊值研析，而本文嘗試以三個問題意識研析當代共軍執行非戰爭軍事行動之政治工作：
一、探索非戰爭軍事行動需政治工作協助之趨勢。
二、共軍非戰爭軍事行動與政治工作之運用範疇。
三、共軍非戰爭軍事行動對國軍政戰工作之啟發。
本文問題意識乃從中國大陸國家戰略與政治穩定分析共軍執行非戰爭軍事行動之政治工作與彼此相互依存的職能關係，因此，本文問題意識與概念架構係運用「職能空間」之概念，分析政治工作之內涵與政策運用，而非侷限於發展過程之經驗描述。
貳、共軍非戰爭軍事行動與政治工作之關聯辯證
「非戰爭軍事行動」這個概念是由美國首先提出，1991年美國參謀長聯席會議制定頒發的《美國武裝部隊的聯合作戰》(Joint Operation of the American Armed Force)首先提出「非戰爭行動」概念，1993年美國陸軍頒布的《作戰要綱》(Operational Outline)，提出“Operations Other Than War”，即「非戰爭軍事行動」。這個概念在美軍高層引起廣泛的討論，甚至委託美國著名智庫蘭德公司(RAND)發展專題研究，使得相關立論與研究更加活絡。然而，由於此概念過於龐雜，指涉範圍過於廣泛，美軍在2006年新版的《聯合作戰要綱》(Joint Operational Outline)放棄了這個名詞的使用，後續以「危機反應」、「有限應急行動」這兩個概念來取代非戰爭軍事行動之概念，然而在學術研討與實務實踐上卻是更加豐富與熱絡。
國內學者對於非戰爭軍事行動這個名詞各有不同的定義，國內著名學者指出美軍非戰爭軍事行動為：「當武力無法完成國家目標或不足以維繫國家利益時，在能力許可範圍內，將軍隊提升至一定規模與持續的作戰狀態，跨越各種戰爭軍事行動能力之缺點，來完成國家目標保護國家利益」1。非戰爭軍事行動主要功用在於阻止戰爭、解決衝突、促進和平、支持文人政府解決國內危機，其主要的型式包括武器管制、反恐主義、海事攔截、區域強制驅離(Enforcing Exclusion Zones)、海空航行保障、人道救援、運輸保護、國家援助或是支援反起義行動(Nation Assistance and Support to Counterinsurgency)、非戰鬥人員撤離(Noncombatant Evacuation Operations)、維和行動(Peacekeeping Operations,PKO)、戰後重建、武力展示、打擊與衝突(Strikes and Raids)、支持起義(Support to Insurgency)等2。中共學者將之定義為：「國家或集團為了達成一定的政治、經濟和軍事目的，運用軍隊有組織、有計畫地採取戰爭以外的軍事手段而實施的行動，以及軍隊直接參與社會事務、支援國家建設行動，是軍事行動的重要組成部分。」3
中共以「人民戰爭」起家，深知水能載舟亦能覆舟，在「穩定壓倒一切」的前提下，國內政治穩定自然是遠勝於其他軍事、經濟、社會、文化等各項因素，對當前中共領導人習近平而言，社會制度的創新與改革既是為了長久的國家發展，同時亦須兼顧政治穩定。以反腐倡廉為例，中國大陸境內貪汙問題嚴重，連帶引起民眾對於貧富差距過大之強烈不滿，其中2％家庭最富裕者之收入分別相當於63％及60％最貧窮者收入之和4，除了成為制度創新的窒礙，更容易引起民眾仇富、仇政心理，進而造成政治動盪。然而，中共當局以國家發展的成效來檢視創新改革道路的正確性，穩定則為國家創造有利條件，對於各項危機必然出動軍隊來協助執行，中共「以黨領軍」的政權，其中「非戰爭軍事行動中的政治工作」如何落實及其執行成效，更為中共領導階層與政治工作者所重視。
對中共而言，政治工作是一切工作的生命線，是中國共產黨為了對軍隊實施掌控而在軍隊中進行的思想工作和組織工作，同時也是實現黨對軍隊絕對領導、軍隊履行職能與完成多樣化軍事任務的重要保證。政治工作的內容相當繁複，例如：宣傳教育工作、黨團組織工作、群眾工作、政法工作、幹部工作及文化體育工作…等，但最重要的本質工作就是思想工作和組織工作，因為所有政治工作都是教育、引導、組織與服務人群的工作。思想工作是中國共產黨在軍隊中進行有系統的思想教育工作及經常性思想工作，其目的在於提高官兵政治思想覺悟與思想道德水準，鼓勵官兵愛軍習武、奉獻軍旅與完成任務的積極性；組織工作是指中國共產黨在軍隊中進行黨的建設工作、法紀工作和幹部工作，其目的在於保證黨對軍隊的絕對領導，加強幹部與軍事人才的培養及奉獻5。共軍認為政治工作不但是成功控制部隊與打贏戰爭的可靠依賴，亦是提供共軍部隊信仰與精神戰力的重要支撐，更是實現政治目的重要的途徑與手段，特別是在高科技現代化戰爭下的心理戰場所發揮的成效。
從歷史的洪流來看，毛澤東對於共軍最重要的要求就是堅持不斷地推行政治工作，使軍隊政治思想成為共軍所有行動的指標，而江澤民則使政治工作朝向制度化、常態化的發展，胡錦濤推動共軍政治工作法制化，確立政治思想在黨內的指導地位，更進一步鞏固政權領導軍權的核心思想，同時為貫徹「黨對軍隊的絕對領導」，提供完整的法源依據，使共黨對軍隊的領導與監督更為深化，為政治工作立下無可取代的地位6。而習近平對於政治工作所提出的中國夢與強軍夢，實現中國崛起的偉大復興，在最簡單的層面上，這意味著經濟繁榮與軍事強國，習近平誓言中共將避免以往封閉、僵化的道路，致力於創新改變成「具有中國特色」的社會主義，習近平企圖奠定實現中國夢的先決條件，即是傳播中國精神、濃縮與結合中國大陸人民的力量、以及持續不斷地走下去7。為貫徹這些理念必然更加著重於政治工作的實踐。
共軍政治工作功能主要功能體現在三個方面：一是保證黨對軍隊的絕對領導，為部隊忠誠與精神戰力提供保證與信仰的作用；二是借助非戰爭軍事行動，以文宣工作形塑部隊正面形象，凝聚國人向心，發揮報酬相乘的效果；三是以政治、經濟行動複合敵意與善意的相互建構，「鬥而不破、敢鬥又能合」，藉以達到非使用武力之軍事目的。其中，共軍非戰爭軍事行動為貫徹軍事戰略目的之重要環節，而非戰爭軍事行動政治工作是指軍隊中的政治工作部門依據非戰爭軍事行動的性質、種類與規模，利用各種手段與方法，對行動中的部隊及任務所涉及的人員所進行的思想工作與組織工作8。其目的在於提升軍隊凝聚力、正面形象感召力與親和力，利用各種手段影響受眾Target Audience,TA群組群眾)，以利快速且高標準的完成非戰爭軍事任務，以中共尼泊爾救災為例，共軍藉由伊留申-76型運輸機投入尼泊爾抗震救災，藉由救災行動形塑國際正面形象，便是最佳佐證。
參、共軍非戰爭軍事行動政治工作之內容與特點
共軍為加強軍隊執行非戰爭軍事任務的能力，必須強化黨對軍隊的領導，習近平在思想戰線上致力於掌控軍事將領對共產黨及國家主席領導地位的絕對服從，其一系列高階政治的改革不僅是促進經濟復興及提高專業水準，更是習近平建立自我派系的權變遊戲9。另外，還增加共軍內部反貪腐操作，成功拉下薄熙來、周永康、令計畫以及徐才厚等大老虎，甚至拒絕江澤民電話關說，突顯習近平地位漸趨穩固10。在軍隊方面，軍事改革的重點在於加快推進武器現代化和軍事鬥爭準備，在複雜的國家安全環境中，認為只有加速軍事現代化才能確保國家安全，其威脅來源包括外部的衝突與內部的動蕩，例如：戰略喝止、地緣政治競爭、領海爭端、漁業資源、民族和宗教動亂以及恐怖主義勢力。對共軍而言，這是關係到潛在的不安定因素，因此須採取主動積極的戰略，特別是在領海、島礁的主權爭議，需要提高作戰能力以及適應擴大軍事要求11。
共軍在新的歷史時期政治工作的指導思想和基本任務是：服務於國家的社會主義海軍現代化建設，從政治、思想、組織及群眾等面向，保證共產黨對海軍的絕對領導和軍隊的性質，保證海軍內部的團結、提升部隊戰鬥力和達成各項任務的成功公算。在執行非戰爭軍事行動的過程中，對其而言，最重要的莫過於政治工作之內容與實踐，以下就其非戰爭軍事行動政治工作內容進行探討：
一、堅持思想信念，力行對黨忠誠
共軍認為思想政治工作是一切工作的生命線，所有的軍事作為都必須是「政治掛帥、思想領先」，始終堅持生命線地位不可動搖12，然而，現代化社會由於價值取向多元化、價值意識模糊化之趨勢，共軍官兵往往無法堅定為誰而戰之信念。自2010年以來，共軍與武警部隊拓展軍事訓練及深化軍事鬥爭準備途徑，而各級黨委、政治機關以加快轉變戰鬥力生成模式為主線發展政治工作，提供軍隊堅強的政治保證與精神動力13。因此，共軍係透過政治教育不斷灌輸官兵愛國信念，引導官兵聽從黨中央、中央軍委會之命令，嚴格要求對黨忠誠並付諸實際行動。
二、嚴密組織滲透、統一思想戰線
非戰爭軍事行動大都涉及國內外政治、經濟、外交、社會穩定等安全議題，其牽扯部門廣泛且影響深遠，不容有些許差錯，因此，共軍為求統一思想，在平時即落實向下紮根之工作，瞭解官兵問題所在與教育官兵同舟一命之存亡信念，然而由於軍人意識淡化、敵我模糊，共軍亦逐漸加強組織的滲透性，利用階級的差異與鬥爭，把政治工作滲透到每個單位、每個階段甚至個人，期能達到澈底掌握之效，而當今大陸領導人高唱軍隊訓練實戰化，共軍最近決定特種飛機設「政工戰位」，政工幹部未來隨機跟飛，填補飛行訓練中的「政治工作空白」，政治幹部跟飛地點從塔台變為空中，思想摸底從飛行前後變為貫穿全程14，其思想控制可謂無所不用其極。
三、深入文宣鼓動、導引新聞效應
共軍深知長期處於和平環境，會相對影響部隊精神戰力，因此，把握每一次執行國際維和及海上護航時機，展開立功競賽、英雄活動，鼓勵官兵爭當典範，並藉各種文宣方式強化部隊感召力與渲染力，此外，嚴格控制傳媒報導正面訊息，利用新聞導引公眾意識，形塑有利輿論，建構相同的心智結構，並緊密結合任務，適時表揚好人好事，活躍軍隊氣氛與提升部隊士氣。然而，無論是何種態樣之文宣，執行非戰爭軍事任務必須是需要在政治工作監督與支持下完成，中共2015年國防白皮書明白揭示：「新形勢下積極防禦軍事戰略方針…發揮人民戰爭的整體威力，堅持把人民戰爭做為克敵制勝的重要法寶…」15，為貫徹此一戰略方針則需運用各類文宣、傳媒，全方位宣傳報導形塑軍隊正面形象。
四、敏銳觀察趨勢、超前部署信念
共軍政治工作的主動權，主要是由於在國際政治上敏銳觀察，才能研判未來發展趨勢，特別是科技軍種更需掌握主動權，詳細地分析地緣政治問題、提高政治敏感度，以及處理複雜的南海主權爭議。另外，由於非戰爭軍事行動的突發性，制定各項政治工作政策需主動地把思想工作與組織工作「做在前面」，超前部署精神信念，激勵官兵戰鬥意志，確保任務如期達成。以共軍協助非洲伊波拉(Ebola)病毒人道救援為例，官兵救災馬上面臨的就是往生者大體的處理與不確定性極高的傳染病，若無適時之心理建設與輔導作為，必然延伸壓力創傷症候群(Post-traumatic Stress Disorder,PTSD)。
五、注重心理建設、適時輔導作為
非戰爭軍事行動具有急迫性與艱鉅性，軍隊朝發而夕至，面對多樣化的軍事任務沒有太多思考的空間與時間，面對即將到來的衝擊，勢必在任務前就必須做好適當的心理建設16，中共近年為了提高官兵的心理抗壓能力，針對遠航官兵心理特點總結出恐懼、心理壓抑、思想混亂等10餘種心理症狀，並編撰《戰時心理教育引導方案》，藉以疏導官兵心理壓力17。由此可知，共軍越來越注重心理層面問題，重視人員心緒反應，以此維護部隊永續戰力。
事實上，所有的非戰爭軍事行動其實都包含著一定程度的戰爭成分，其所面臨的危機往往具有突發性與複雜性，然而，對於思想信念與心理素質訓練的不足容易導致任務失敗或是付出慘痛的代價，基於上述可歸納共軍非戰爭軍事行動政治工作之特點如下：
一、穩定壓倒一切、貫徹以黨領軍
中共政權以人民戰爭起家，所有政策之優先順序莫過於政治穩定，在穩定壓倒一切的前提之下，軍事、經濟、外交、社會等面向均可做為政治穩定的條件。而共軍是一種「黨中有軍，軍中有黨」的交錯結構，法治化程度低，人治色彩濃厚，使得各階領導人握有生殺大權，對整個組織決策占有絕大部分關鍵因素，而軍人想要表達自己任何利益企圖則需透過軍事組織，在黨組織架構下尋求解決，以保障黨對軍的絕對領導。
二、著重思想形塑、落實政治教育
非戰爭軍事行動雖未像戰爭一樣殘酷，但卻也面臨生死的考驗，在艱苦的環境中，共軍平時不斷教育官兵堅定思想與落實執行，用政治教育武裝頭腦、改造思想，官兵日久習慣，思想形塑已然成形，在緊急時刻才不致於動搖意志、臨陣退縮18。非戰爭軍事行動所涉及的政治性、敏感性議題較多，官兵受到外在資訊之衝擊較為深切，因此，共軍更加重視其思想塑造與執行任務前之政治教育。
三、善用組織滲透、爭取群眾意識
群眾工作是藉政治號召、宣傳與感動服務等作為，輔以文宣功能，爭取群眾向心，而階級鬥爭與組織滲透則是共軍慣用的伎倆，並從中爭取群眾理解與支持，進而凝聚、運用群眾力量，對己創造有利態勢，協助任務達成。現代化環境資訊傳輸特別發達，無論正面或負面訊息皆能快速傳遞，正面訊息傳播快速能收立竿見影之效，相對的，負面訊息亦會快速影響受眾意識，因此對於負面訊息必須事先掌握，避免羊群效應。
四、發揮文宣功能、激勵戰鬥意志
文宣工作是透過傳媒影響，作用於人的主觀認知與認知的過程、脈絡，實現影響受眾心理之目的，而文宣手段無制式規定與模式，端看主事者如何發揮。然而，文宣之取材需具備感召力與親和力，其方式需靈活化與公開化，軍隊執行非戰爭軍事行動普遍都是處於公開環境之下，必然受到大眾關注，因此報導內容需著重於宣示軍隊之合法性與正義性，建構優質形象，而官兵亦從媒體之表揚建立榮譽感與使命感，進而激發旺盛的作戰意志。
非戰爭軍事行動是軍隊的任務，受到主、客觀的政治力所驅動，以往共軍的政治工作著重於千篇一律的政治教育、戰場喊話、標語傳單與精神動員。然而，因全球化發展，運用網路、電子郵件、行動電話等現代技術所形成的立體宣傳，遠勝於傳統的書面文宣，而當前世界各國無不積極善用網路科技。另外，網路通訊軟體的發展亦加速改變人類認知的進程，縱然政治工作執行作法千般萬種、不一而足，所有作法仍有共同之脈絡即是影響受眾心理，使之可為我所用，共軍之政治工作除堅持思想統一及階級鬥爭本質之外，更加入了關懷官兵、瞭解群眾之元素，亦使得軍事組織職能相應擴大與創新。
肆、共軍非戰爭軍事行動政治工作對戰略安全之影響
大國之間相互競逐影響區域穩定，部分國家領袖已陸續更迭，國際之間不確定因素持續籠罩，不斷加深各國安全困境。為維持國家穩定，國家機器從而積極運用軍隊從事維穩工作，換言之，所有的軍事行動都受到政治力的驅動，共軍軍事任務亦不例外。事實上，中共早在2008年國防白皮書提出，共軍增進地域作戰贏得局部戰爭所需的功能主要在以加強資訊化條件為核心，以及各項戰爭做為國家軍事力量運用的重要形式等軍事行動，換句話說，提高資訊化條件下威懾和贏得局部戰爭的能力仍然是共軍的首要任務，並提高其開展非戰爭軍事行動任務的能力。
共軍西安政治學院亦指出，多樣化軍事任務主要存在三種潛在作戰類型：大型登島攻擊行動、戰略重點的聯合防空作戰、邊境地區的區域防禦作戰。大規模登島攻擊行動涉及反分裂勢力與抵制強敵的軍事干預。它包括聯合資訊攻擊、聯合火力打擊、海上和空中封鎖、聯合登陸作戰、聯合島嶼進攻作戰、聯合防空等；戰略重點的聯合防空作戰帶來保護北京以及其他戰略目標免遭敵方空中打擊；邊境地區防衛作戰包括邊境地區防守和反擊行動，旨在保護主權和領土完整，維護穩定在邊境地區19。這些多樣化軍事任務在任務前所需便是以非戰爭軍事行動開創有利機勢，因此，除了傳統的軍事行動之外，非戰爭軍事行動亦逐漸成為強化國家安全的要素。
一、對國內政治而言
習近平強調：革命的政治工作是革命軍隊的生命線，軍隊建設的首要任務是確保黨對軍隊的絕對領導，這也是「軍隊」對黨服從的根本要求。在中共2015年國防白皮書揭示：「軍事力量建設舉措始終把思想政治建設擺在軍隊各項建設首位，加強和改進新形勢下軍隊政治工作……確保部隊在任何時候任何情況下都堅決聽從黨中央、中央軍委指揮，永保人民軍隊的性質和宗旨。」20其非戰爭軍事行動與政治工作結合之趨勢已然成形。
共軍非戰爭軍事行動之政治工作是政治與軍事所需的精神綜合效應，在平時達到教育官兵崇武尚德、同舟一命的信念，任務時發揮戰場抗壓力與精神持續力，使之可為國用。另外，製造國內外民心所向，透過各項傳媒報導影響民意歸向、發揮戰前威懾、開創有利機勢，最終目標達到「精神動員、思想致勝」之戰略目的。共軍非戰爭軍事行動常有其特色存在，大致可以從軍事上體現任務的意志和主張，通過造勢、威懾、離間等政治策略，為思想戰、謀略戰、群眾戰提供有利的輿論環境，進而鞏固人民的意志。而「心理戰」則著重於影響敵方行為和心理，因此，它不單是運用文宣等「軟性」的手段，有時也可以使用武力威懾等「硬性」手段來達成目的。
然而，隨著資訊的發達，國際政治與民主化思潮如海水源源不絕湧入國內，不斷衝擊民眾心理，中共的高度威權專政與軍隊黨顯然已悖離國際趨勢之潮流，對政治工作之適當性形成阻礙，亦對軍隊政治工作的核心思維產生質疑與侵蝕。有鑑於此，中共不斷地增加思想教育的時代性與實用性，更以非戰爭軍事行動擴大軍隊職能，除了一般戰備演訓之外更加入了搶險救災、打擊犯罪、支援地方建設等諸多任務，此外，共軍亦隨著遠洋訓練的常態化不斷加強航行能力，例如：MH370航班失事時適逢遠洋訓練，共軍艦艇協助搜尋相關海域700多公里，執行非戰爭軍事任務的同時，伴隨著強大的文宣手段實施，企圖合理化其黨軍不分的政治事實。
由於共軍較有機會接觸國際任務，因此，在思想鞏固方面較其他國家著力更深，並藉由執行非戰爭軍事任務，輔以各項媒體宣傳，以政治工作塑造官兵及民眾相同的意識形態與價值觀，對國內民意覺知與戰略安全提供適當的介質途徑。然而，政治工作畢竟不是萬用藥，不能直接給予目標對象物質利益，單純靠思想工作來調動官兵的積極性與民眾的認同性，已經越來越難以收到成效。以香港學運為例，於2012年底，在香港逮捕大量因涉嫌散布謠言或搧動反動思想的民眾，但網際網路上民眾普遍仍情緒激動，香港政府在9月下旬，警察和國家安全官員就已經逮捕了數十名在互聯網上發表文章、支持民主的知識分子，遂成「雨傘革命」之近因21。
二、對國際現勢而言
傳統的軍事對抗已經不是解釋或解決衝突的唯一途徑，經由軍事合作或釋放經濟紅利逐漸成為國際政治思想主流。而發揮地緣戰略的價值與執行非戰爭軍事行動亦成為國與國關係之主要戰略選擇。非傳統安全威脅的無遠弗屆決定了非戰爭軍事行動走向國際化的道路，也使得軍事任務更富彈性，在全球化的時代許多國際議題需要民眾有足夠的理解與認知，方能有效因應。對共軍而言，其戰略運用結合非戰爭軍事行動，並按照「打贏信息化條件下的局部戰爭」戰略構想逐步實現，並建構合成、多能、高效的作戰力量體系，提高非戰爭軍事行動、戰略威懾、維和行動、東南海維權、海上聯合作戰、綜合防禦作戰和打擊海盜等成功公算。而政治工作與軍隊職能亦發生共生之價值，共軍認為無論平、戰時，對軍民而言，思想信念始終是打贏戰爭的根基，藉由文宣與心理戰降低可能遭遇之抵抗與強度，同時提升精神戰力以結合軍民意識，形塑軍事軟實力甚至國際影響力。
以亞洲區域戰略視野來看，共軍政治工作複合國家經濟發展、運送戰略能源與周邊國家非傳統安全利益，中共國家發展所需之戰略能源，其中50％仰賴石油進口，而其中約80％由海路運輸，而此航線行經印度洋、麻六甲海峽及南中國海22，此航線需面對賦有敵意的印度海軍及嚴重的海盜問題，中共過去也曾遭受過海盜的襲擊，共軍雖然具備攻打索馬利亞海盜的合法性，並不意謂著共軍的行動是受到各國歡迎的，共軍放出試探性風聲卻遭到其他相關國家明確回絕，便打消與麻六甲海峽周邊國家聯合打擊海盜的念頭。因此，為達成戰略目的則需周邊鄰國支持，對外之政治工作非常重要。另一方面，近年中共經濟實力大為增加，甚至宣稱為世界經濟增長的引擎，南海國家若想要獲得中共經濟紅利，就必須接受中共所展現的軍事壓迫及擴張性政策且不能與其核心利益相互衝突，同時又必須接受中共表面上的和平主義與合作宣言，縱然損及國家自身利益，但在經濟發展的大前提之下也只能選擇沉默，複合政治壓迫、領土領海主權爭議與潛在的軍事敵意。
此外，「一帶一路」政策的擘劃與實踐衝擊著周邊國家交往之體現，一帶一路乃是中共政治、經濟、軍事、外交戰略的新藍圖，一帶一路示意如附圖。其涵蓋範圍包括中西亞、東南亞、歐洲甚至輻射至非洲地區，影響人數高達44億人口約占全球63％；經濟規模達21兆美元占全球29％23，對於歐洲各國而言，願意加入就有機會獲得龐大經濟利益，有助國家經濟發展與政治穩定，有機會擺脫受到國內長期壓迫的債務問題；對於美國而言，中共展現出「承擔更多國際責任」，正好符合美國所提之「賦權盟邦」(Empower Allies)，為和平崛起作出最好之代言，同時，中共藉此為國內受到長久壓抑之民族主義找到宣洩出口。
共軍政治工作亦體現在對外的合作關係，以亞丁灣護航及維和行動為例，中共第19批亞丁灣護航編隊，完成包括利比亞撤僑、馬爾地夫緊急供水、葉門撤僑等重大任務，並保持艦隊本身與護航目標「兩個百分之百安全」的紀錄24，第20批亞丁灣護航編隊亦加入大陸自行研製的新一代輕型護衛艦「信陽」艦，藉以加強遠洋訓練，促進裝備技術革新，提高維護國家海洋權益的能力。中共海軍與世界各國海軍的交流不斷加深，無論是2014年首次參加「環太平洋－2014」多國軍演，還是成功主辦「海上合作─2014」多國海上聯合演習，共軍實現多項突破。近年來更積極投身海上安全合作，包括護航反海盜、搜救、維和、救災、反恐等多種傳統安全和非傳統安全任務25，其政治工作為戰略指導完成多項軍事任務，亦達成多項國家戰略目標。
伍、共軍非戰爭軍事行動政治工作對國軍政戰工作之啟發
因應時代潮流與網路資訊快速發展，當前共軍政治工作也面臨嚴重的內外新形態衝擊，政治工作往往淪為口號與流於形式，很難引起內部官兵共鳴，貪腐案件層出不窮更是嚴重打擊基層官兵部隊向心，甚至對共軍軍事現代化造成制度障礙，例如：中央軍委會前副主席徐才厚貪污之物需10輛軍用卡車分載3次才運送完畢，其貪污之物讓人瞠目結舌26，新形態衝擊嚴重打擊部隊信仰、忠誠與價值觀。在其標榜軍隊不斷調整與自我進化的過程中，是否真能完全回應外在環境與內部發展的需要以及如何突破傳統老舊思維與制度缺陷，已是共軍政治工作現階段與未來必須面臨的挑戰。
國軍政治作戰工作歷年之推行深化國軍各級部隊，教育官兵對國家信仰與忠誠，以往著重於部隊掌握，現今更轉型為「服務的政戰」，為廣大官兵提供優質服務與精神支撐，並透過諸般手段直接、間接照顧官兵、鞏固軍心士氣，協力達成作戰任務。政戰工作雖有不可取代之功能，然而，他山之石可以攻錯，借鏡共軍非戰爭軍事行動政治工作之經驗將有助於國軍政戰工作之周全，避免組織回到內捲化的傳統窠臼，進而為官兵弟兄及全體國人持續服務，創造令人感動的價值。事實上，非戰爭軍事行動與政戰工作乃是相輔相成，軍隊執行非戰爭軍事任務需要政戰工作來導引民眾意識，進而支持國軍、參與國軍。同理，政戰工作可由執行非戰爭軍事任務的過程，展現愛民義舉與親民風範，藉以建立國軍優質形象與擴大非戰爭軍事行動運用範疇，進而凝聚國人肯定，形塑軍事軟實力。以下就共軍非戰爭軍事行動政治工作對國軍政戰工作之啟發提出幾點意見：
一、建構安全意識，營造優勢地位
國軍官兵在執行非戰爭軍事行動之過程中，時常因遂行突發任務、時間緊迫、環境不利、精神高度緊張、事態發展變化等因素，官兵思想意志容易動搖，然而幸有政戰幹部透過平日生活、訓練及教育，鞏固官兵「效忠國家、捍衛百姓」的核心價值，潛移默化其保家衛國使命，才能不畏險阻與困難，戮力達成任務。因此，鞏固官兵思想信念，建立正確認知是相當重要的，凡事「以民為本」，不被社會虛幻假象所蒙蔽，自然能贏得國人尊重與優勢地位。事實上，國軍致力於民間服務工作不勝枚舉，諸如：災害防救、偏鄉演出、義診就醫、助民收割、慰問探視等均有國軍官兵的身影。然而，部分媒體擴大渲染負面新聞，使國軍難以建構民眾共同心智結構與行為模式，以致於國人認同事倍功半，解決之道即在於建立民眾「國家安全建構在軍隊的治理條件上」的安全意識，惟有國軍強盛，國家安全才得以保障，而非由無謂的批評謾罵抹殺國軍貢獻。
二、綿密文宣滲透，展開文宣攻心
文宣工作的運用可以藉由簡單的創新來塑建合作的框架與彼此行動的報酬，而非千篇一律的政策宣導或是人員組織的裁撤與精簡。以災害防救為例，基層幹部捕捉勤奮、感人畫面，以Line、Facebook等通訊軟體發送即時相片至家屬手機，如此一來，家屬必定以其子弟服役為感動、以國軍付出而驕傲，其文宣效果必然遠勝於報紙鄰邊一角，而要貫徹此一作法重點在於平時向下紮根的工作。基層幹部落實知官識兵後便可展開文宣攻心，而高層政策制定必須考量裁減報表簿冊，讓基層幹部真正有時間、有能量深耕基層官兵心理，才能建構真正的全民國防。另外，文宣物品亦可配合郵票文宣，將相關感人相片以限量方式印製郵票、明信片等，從民眾平日所需物品逐步建立全民國防之意識。政戰運用無規矩、無範疇，重點在於運用諸般手段綿密文宣滲透，並以官兵實際生活展開文宣攻心。
三、簡併行政作業，落實向下紮根
軍事組織繁雜的績效評比制度使許多人不願從事基本面的紮根工作，這不僅侵蝕了基層官兵執行任務之意願與動能，更產生制度創新的阻力。以自殺告知書為例，此告知書本是基於案主與輔導者有一定的信任基礎，簽署的重點在於預防案主自我傷害。倘若不分對象全面普測，礙於任務繁忙、調職受訓及個人心態等諸多問題，往往於形式造成資源虛耗。同理可證，現行量表理應針對特別個案及心緒失衡等重點人員實施測驗，而非一人一份、廣發簽署，如此效果必然大打折扣。此外，因為領導者不願全心全意落實執行面的工作，反而為謀取個人利益，揣摩上級、迎合上司，成為制度創新的包袱。因此，吾人必須體認表格資料評比優劣不代表實際執行層面的現況，甚至是呈反比的狀態，同時亦需「揣摩下意、體恤下級」，以共同的心智結構創造相同的集體表徵以致於共同的價值觀。
四、多元任務思想，融入新訓課程
軍隊的成員來自於社會，新訓教育為由民轉兵的重要環節，此期間新兵宛若童蒙之初，教育新進人員部隊之生活、訓練與服從性等，更重要的是軍事政治思想的建設，在其接觸軍隊生活之初便著重於觀念的建構，新訓課程可融入非戰爭軍事行動及多元任務之思維，將之教育成為有國際觀且能以部隊任務為先的新兵戰士，並輔以政治教育，以思想戰植根；以心理戰攻心，使其認清新常態的非傳統安全威脅與軍隊職能，並能以國家安全與利益為優先，充分瞭解軍隊執行非戰爭軍事行動亦是保衛國家的另一種方式，從而不斷增加其維護國家安全與維穩社會之使命感，忠實履行保家衛國之職責。
五、破除灰色腐敗，斷滅條塊利益
近期共軍在將級軍官的人事甄選上有大幅度的調整，其中以參與非傳統安全任務、推崇反腐倡廉及多樣化軍事力量者為優先晉升對象，以往軍、政主官長居久任容易造成條塊積弊、聯合貪腐情事，軍中買官、賣官案例層出不窮，甚或幫派劃分、各自為王，以致於衍伸許多民怨之現象，嚴重扼殺軍隊創新之動能與民意之鏈結。習近平在新古田會議時強調：「著力抓好作風建設和反腐敗鬥爭。堅持抓常、抓細、抓長，堅持以改革的思路和辦法推進反腐敗工作，確保改進作風規範化、常態化、長效化，以鍥而不捨、馳而不息的決心把作風建設和反腐敗鬥爭引向深入。」27，其主要目的便是在於斷滅官員條塊利益，以人事調整帶動軍區制度改革與武裝力量的多樣化使用。惟其人事甄補缺乏法治面的修復，新任官僚延續舊制造成「合法不合理」之灰色腐敗，換湯不換藥的結果只是成就異黨剷除異己的政治手段，對於軍民之鏈結與制度之創新毫無建樹，並與反腐之普世價值大相逕庭。因此，國軍政戰制度在人事的甄選上不僅需公開、透明，尚需著重於法治面的修復，對於久任一職的軍士官應以調整職位、換職鍛鍊，除增進本職學能外，更可避免條塊積弊現象之產生。
六、建立公眾意識，發揮報酬相乘
每個團體都有其相對自主性(Relative Autonomy)28，相對自主性是指每個團體都有四個獨立且獨特的特質，包括經濟、政治、意識形態與理論基礎，彼此相互鏈結卻又同時具有完全的自主權。透過相對自主性的概念，我們可以妥善地宣傳政策意涵，將原本惡意的指涉轉變成善意的解讀，降低文化差異、建立公眾意識，以社會價值的觀點來看，臺灣人民縱然政黨支持、風俗民情、種族文化等諸多不同，但重大災害事故發生，人民卻願意放下歧見，同心協力、共渡難關，例如：正面新聞，「10餘人合力抬車救騎士」，各家媒體均評議為「臺灣最美的風景」29，便是公眾意識最佳寫照。其次，國軍需與民眾建立共同的行動報酬，國軍需民眾支持，民眾亦需國軍支援，而其中以非戰爭軍事任務之運用將使政戰工作的相對自主性擴大，軍隊是有生命的主觀的團體，其生命來自於個體成員的價值和信仰，也來自於單一個體所組成的小團體與集體組織的意識形態和合作利益。因此，要把握個體相對自主性的影響，這樣才能明確地瞭解軍隊的本質，進而建構創新與不對稱的政戰戰力。
七、聯合行政機關，擴大辦理表揚
戰爭的勝負與民事工作有高度相關，現代化軍事任務是跨越許多機構的軍事行動，需要行政權利的支持而中央與地方政府都扮演很重要的角色，如果沒有相互的鏈結，軍事任務將受到大幅地制約。軍隊各級幹部辛勞付出除本身責任感之外，往往只是基於愛國熱忱，各項大型年度表揚活動，若能聯合行政機關擴大辦理，筵邀家屬參與公開頒獎，其意義不僅代表軍方對優秀人員的嘉勉，更可以建立民眾對軍隊的包容力與正面形象。其次，世界上越來越多的國家著重於網路發展軍事能力，我們也應該思考如何因應未來在虛擬空間所延伸的衝突，雖然網路戰爭還不能代替真正的戰爭，但卻有可能成為戰爭的一部分，網路戰爭在非傳統戰爭思維裡是非常標新立異的話題30。因此，軍事組織亦需善用網路工具，即時回應反饋。
陸、結語
國家安全的議題已不僅是單純的社會價值與權力分配，而非戰爭軍事行動對於安全範疇產生宏觀的涉入與微觀的影響，非傳統安全威脅處理機制的失衡或失控將會導致人民尋求激烈改革手段，動搖國家根本，以災害防救為例，救災工作若做不好將會刺激敏感的族群議題與國家認同問題，進而造成社會、國家動盪，因此對於國家安全研究應加入非戰爭軍事行動的思維與元素，從而減少額外的歧見。
軍隊做為國家善良治理之工具，亦是國家治理缺口與市場機制的有效補充，軍隊的運用扮演極其重要的角色。其中，國軍政戰工作體現著超越黨派利益與軍種本位主義的政治現實，而善用非戰爭軍事行動亦可做為凝聚各部門的驅動，其重點乃在於創造報酬遞增與願望加乘的動機，非戰爭軍事行動與政戰工作相互鏈結，而使得軍隊職能空間得以重構甚至創新。世界各國之所以重視中共執行非戰爭軍事行動，不僅是證明它已經以此方式影響區域的權力平衡(Balance of Power)與安全情勢，甚或牽動歐美強國的區域政治利益。此外，中共非戰爭軍事行動與政治工作之結合，代表著其國家安全戰略在傳統與非傳統安全領域已逐漸朝向跨部治理之趨勢，並透過跨部治理逐漸創造異質複合的職能空間。
共軍在90年代後，其國防戰略已由陸地戰役轉向遠洋兵力投射與空中作戰能力，並以「積極防禦」為基調，逐漸朝向南海發展，而非戰爭軍事行動已成為共軍各級部隊除了戰備演訓之外，「新常態」的發展與趨勢，應對非傳統安全威脅與強化非戰爭軍事行動能力亦為當前世界各國軍隊建設之重要內容。然而，無論歷史如何演進，共軍政治工作始終居於軍事行動之首位，統一官兵行動及思想是實現黨對軍隊領導的根本保證，共軍認為軍隊在面臨困境時，越是艱苦時刻越需要實踐思想教育工作，並且得到充分的發揮以堅定作戰意志，再以組織工作，在軍隊中進行黨的建設與培育人才，逐步滲透至各個階層實現階級鬥爭為政治目的而服務，同時續以文宣工作形塑優良形象，進而影響民眾心理，爭取民眾向心，並控制媒體以最小的投資獲取最大的報酬，最後輔以網路工具的應用達到事半功倍的效果。因此，共軍所有軍事行動皆被賦予政治意義，而這些政治意義都被認為是厚植國家長治久安的根基與成就光榮勝利的主要關鍵。
克勞賽維茨(Carl Von Clausewitz)的名言：「軍事是政治以另一種方式的延伸」。如今看來，在200年後的今天仍是亙古不變的事實，國軍政治作戰工作協助非戰爭軍事行動之遂行，除了填補社會脆弱性與政策的有效補充之外，更可以建立公眾意識、凝聚國人向心並可藉以發揮國際影響力。在國防政策轉型與軍事組織優化的需求下，政戰工作無疑是串聯非戰爭軍事行動與軍隊統合運用軟、硬實力的最佳途徑。
＜參考資料＞
壹、中文部分
一、專書
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貳、英文部分
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註6：胡富堯，《胡錦濤時期共軍政治工作之研究》(臺北市：國立政治大學國家安全與大陸研究碩士論文，2011年9月)。
註7：Willy Lam, “ Fierce debate erupts over the meaning of the china Dream,” China Brief, Volume XIII, Issue 9, April 25, 2013, pp.3-6.
註8：同註3，頁222。
註9：Willy Lam, “ Xi Jinping Consolidates Power by Promoting Alumni of the Nanjing Military Region,” China Brief, Volume XV, Issue19, January 9, 2015, pp.3-5.
註10：曾復生，〈穩固政權 習近平遠勝歐巴馬〉，《中國時報》，2015年3月19日，參考網址：http://www.chinatimes.com/newspapers/20150319001002-260109 (檢索日期：2015年9月20日)。
註11：Kevin N. McCauley, “Xi’s Military Reform Plan: Accelerating Construction of a Strong PLA,”China Brief, Volume XIV, Issue 23, December 5, 2014, pp.11-15.
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註18：同註3，頁230。
註19：Michael S. Chase and Kristen Gunness,“ The PLA’s Multiple Military Tasks: Prioritizing Combat Operations and Developing MOOTW Capabilities,” China Brief, Volume X, Issue 2, January 21, 2010, pp.5-7.
註20：中共國務院新聞辦公室，《2015年中國國防白皮書》(北京市：中共國務院新聞辦公室，2015年5月)，頁11-15。
註21：Willy Lam,“ China’s Soft-Power Deficit Widens as Xi Tightens Screws Over Ideology,”China Brief, Volume XIV, Issue 23, December 5, 2014, pp.8-11.
註22：Leszek Buszynski, “ The South China Sea: Oil, Maritime Claims, and U.S.-China Strategic Rivalry,” The Washington Quarterly, Volume 35, Issue 2, Spring, 2012, pp.139-156.
註23：林祖嘉，〈經濟／再論亞投行對臺灣的經濟效益〉，《遠見雜誌》，2015年5月28日，網址：http://www.gvm.com.tw/webonly_content_5175_2.html(檢索日期：2015年9月20日)。
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